[44]针对因应数字法治政府建设而提出的行政法律规范建构需求，行政基本法典在多大程度上作出回应？是以传统行政法律规范为主干，局部嵌入数字化行政法律规范，还是超越传统行政法律制度体系，全面体现数字化行政方式的特点，编纂数字时代的行政基本法典？（一）行政基本法典框架设想的回应21世纪以来，大数据技术与行政管理深度融合，对行政权力运行的内部机制与外部机制均产生结构性影响。

现行宪法第127条第2款规定：监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。序言规定的中国人民政治协商制度为政协监督提供依据。

例如，民主监督通过中国人民政治协商会议履行参政议政的职能来监督国家公权力和公职人员，其依据在于宪法序言规定的统一战线制度。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。党和国家监督体系在理论上一个最大的特点就是强调自我监督，而非仅仅反映一般的国家权力监督体制。2018年宪法修改之后，监察机关与检察机关构成了一个二元配合体制，一个是针对所有行使公权力的人做到监督全覆盖，另一个是针对涉嫌职务犯罪的活动进行司法处置，形成了一体推进、互相配合的工作格局。宪法的核心是尊重和保障人权，健全党和国家监督体系既要做到监督零容忍，也要使党和国家监督的措施、程序、方式在人权保障、正当程序的基础上行稳致远。

例如，党和国家监督体系的任何一个部分，都要符合尊重和保障人权的要求。健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的党和国家监督体系已经成为重要战略部署。不但如此，由几百位法官去审几万件案子，又平添了裁判统一的大难题。

今后时机成熟，也可以考虑把死刑复核案件交给大区分院。卢超：《功能视角下的中国行政诉讼改革》，中国社会科学出版社2023年版，第188页。把案子大量放下去，纠纷难以终了。可能有人质疑，新中国成立初期有过大区建制，不久被撤销，现在设立大区分院是否走回老路呢？这完全是两回事。

即使拿法国作比较，我国的人口和疆域相当于20个法国，高级法院之上只有一个法院（最高法院），也是偏少的。我国现有的四级法院体系中，三级是地方法院，人财物由地方分级管理。

大区分院的名称，可以考虑叫最高人民法院某某分院。相对于我国这样的人口大国和经济社会发展水平，一年3000多万的诉讼案件并不算多，更没有达到一些人所说的诉讼爆炸的程度。例如，日本、英国为四级，法国为三级。粗略估计，几级法院的裁判文书加起来超过50万字。

[10]罗豪才等：《为了权利与权力的平衡——对话罗豪才教授》，载《中国法律评论》2014年第1期。二、设立大区分院的必要性人民群众日益增长的司法需求与司法体系化解纠纷能力的不足，是当前我国司法制度面临的主要矛盾。相比于司法改革的其他选项，设立最高法院大区分院的设想有一些优点，也有可行性。但它们在监督下级法院、统一法律适用上，发挥的作用并不逊色。

聂鑫：《近代中国审级制度的变迁：理念与现实》，载《中外法学》2010年第2期。事实上，哪怕是中央统管的低级版本——人财物省级统管，目前也没有完全实现。

[18]相比之下，设立大区分院只动上面、不动下面，牵涉面更小，改革成本和风险也更低。何海波等：《理想的行政诉讼法：〈中华人民共和国行政诉讼法〉学者建议稿》，载《行政法学研究》2014年第2期。

[1]最高人民法院经授权开展的四级法院审级职能定位改革试点于今年到期后，不再继续推行。也就是说，绝大部分案件不值得最高法院再审，再审审查只是走程序。[20]如果能够通过修宪明确大区法院的地位，当然是好事。诚然，在纠纷解决流程中，前端滤网越有效，后端的纠纷就越少。但是，它涉及法院人财物管理体制的重大调整，涉及我国单一制国家下分级管理的治理模式，涉及宪法修改，现实难度很大。（一）与地方法院中央统管的比较曾有学者提出，司法事务属于中央事权，应当由中央统管，完全独立于地方。

[13]关于中国古代司法制度，可参见[日]滋贺秀三：《清代中国的法与审判》，熊远报译，江苏人民出版社2023年版，第一章清朝的刑事审判。[3]过去几轮的司法改革始终面临一个两难困境：最高法院把案子大量提上来，最高法院难以承受。

陈杭平：《论事实问题与法律问题的区分》，载《中外法学》2011年第2期。[8]全国人大常委会不久前终止审议以此方案为基础的《行政诉讼法》修正草案，[9]也说明此路不通。

最高人民法院《关于四级法院审级职能定位改革试点结束后相关工作要求的通知》（法〔2023〕154号）。目前，政法系统通过开展诉源治理、依法规制滥诉、推动协调和解、强调公正裁判，努力实现纠纷的实质性化解，减少上诉申诉信访。

（二）不履行法定职责的案件。（一）设立大区分院具有决策体制上的优势设立大区分院是国家治理体制和司法体制的一项重大变革，须从顶层设计上考虑。更多介绍，参见何帆：《最高人民法院大区分院设立与撤销原委考》，载《北京日报》2015年9月28日，第23版。陈卫东、刘计划：《死刑案件实行三审终审制改造的构想》，载《现代法学》2004年第4期。

[15]法院层级的设置还应当考虑上级法院所辖下级法院的合理数量，科学配置各级法院（尤其是最高法院）的职能。跨区划法院一定程度上可以打破诉讼主客场和地方政府干预，有利于促进案件公正审理。

这是实现公正裁判的制度保障，也是达成服判息诉的必要流程。[8]龙宗智：《审级职能定位改革的主要矛盾及试点建议》，载《中国法律评论》2022年第2期。

增设一级法院，从国际比较和中国实际来看，也是合理的。[1]对我国法院层级和相应审级制度的回顾，参见刘忠：《四级两审制的发生和演化》，载《法学研究》2015年第4期。

法律界也有不少人质疑上述改革措施的效果，乃至改革方向的正确性。当前许多问题的症结不在法院审级，而在法院层级。截至今年年初，还存7万件（包括5.2万余件再审审查案件和1.8万余件再审案件），按常规节奏20年都消化不了。设立最高人民法院大区分院，是加强国家司法能力的有力举措之一。

[12]但这些建议，都因为法院层级不足、回旋余地不够，无法采纳或者难以真正实施。[12]张卫平：《民事诉讼法律审的功能及构造》，载《法学研究》2005年第5期

在此背景下，如果仍然固守原旨，岂不是作茧自缚，给土地管理制度深化改革制造无谓障碍？更何况，上述分析仅仅告诉我们1988年宪法修正案土地转让条款不是什么，而非是什么。这是因为，耕地按人口平均分包局面的形成，不仅是迎合农民对生产资料占有的平均主义要求，同时也是迫于农村劳动力就业极不充分的现实，而不得不实行的一种农村社会保障形式。

这意味着：首先，既然1988年宪法修正案土地条款给立法者施加了为集体土地流转立法的义务，后者就无权立法反过来加强对集体土地转让的限制，否则就属于违背宪法初衷的倒退，也不符合让市场在资源配置中起决定性作用的发展方向。但这并不意味着当下的改革没有必要。